CGE, deuda originada en una resolución caducada pero no impugnada: ¿cómo proceder?

Como es de conocimiento general, en el año 2021, el Pleno de la Corte Nacional de Justicia (CNJ) emitió dos resoluciones que buscaron detener la arbitrariedad de la Contraloría General del Estado (CGE) y, al mismo tiempo, reducir la cantidad de casos que (man) tiene a la justicia contencioso administrativa represada.

Estas resoluciones (10-2021 y 12-2021), en esencia, prohibieron a la CGE establecer responsabilidades -tanto administrativas como culposas (glosas)- cuando: (i) inobservan el término para aprobar el examen especial de auditoría; e, (ii) inobservan el plazo que tienen para notificar la resolución de responsabilidad.

Sin embargo, una vez que se zanjó esta duda por parte de la CNJ, surgieron las siguientes interrogantes:

¿Qué ocurre si, existiendo una caducidad en la emisión de la resolución, no la impugné ante el contencioso administrativo?

¿Qué ocurre si, existiendo una caducidad en la emisión de la resolución que fue debidamente impugnada ante el Contencioso Administrativo, el juicio se archivó por abandono?

Efectivamente, antes de que la Corte Nacional de Justicia emita las resoluciones 10-2021 y 12-2021, muchos particulares -por distintos motivos- decidían no impugnar las glosas o, incluso, habiendo impugnado las glosas y alegando la caducidad de los artículos 26 y/o 56 de la LOCGE, sus procesos fueron archivados por abandono.

En todos los escenarios descritos, la consecuencia es la misma: la CGE emitirá el título de crédito derivado de la responsabilidad -administrativa o civil- en firme e iniciará el procedimiento de cobro respectivo.

Los particulares buscan constantemente una salida jurídica a este problema, pues, con justa razón, sostienen que se estaría pretendiendo cobrar una deuda que se deriva de una resolución que el ordenamiento jurídico reconoce como nula.

Muchas personas activan la vía constitucional bajo el argumento de que se les está vulnerando el derecho a la seguridad jurídica y/o a la igualdad (cuando existe otro “responsable solidario” que si impugnó la resolución y la declararon nula por caducidad). Si bien pueden existir casos en los que los jueces constitucionales acepten este tipo de demandas, a mi juicio, esta vía se estaría desnaturalizando, ya que, en el fondo, los jueces estarían sustituyendo las competencias de los jueces contenciosos administrativos.

¿Si la vía constitucional no es la adecuada, que vía legal tiene el particular?

La jurisprudencia reciente de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CNJ ha dado una respuesta a estas interrogantes dentro de los casos 18803-2015-00075 y 18803-2019-00232

En el primer caso, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CNJ recordó que el artículo 72 de la LOCGE permite alegar la caducidad tanto como acción como por excepción:

«En relación a lo indicado, se evidencia una apariencia motivacional, pues si bien es claro que el accionante no impugnó judicialmente las Resoluciones 3864. 3865, 3866 y 3867 de 12 de abril de 2013, dentro de los noventa días posteriores a que fueron notificadas (29 de abril de 2013) conforme lo prevé el inciso primero del Art. 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se evidencia que el juzgador no considera en su sentencia el Art. 72 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, norma pertinente con la cual debía decidirse el caso y que establece: “En todos los casos, la caducidad será declarada de oficio o a petición de parte por el Contralor General o por los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, según se hubiere presentado el reclamo como acción o como excepción”.

De ahí que el legislador normó en el Art. 72 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado una protección jurídica amplia al ciudadano, para no poder ser afectado por un acto caducado, de manera que ampara incluso a aquel ciudadano que por descuido o cualquier otra situación, no pudo interponer el recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra determinado acto, cuanto aquellos casos que habiéndolo interpuesto el proceso de plena jurisdicción fue archivado y no tuvo una decisión judicial de fondo sobre la caducidad ocurrida en los actos que le afectan, ya que la referida norma determina que cuando se evidencia la caducidad en el acto determinador de responsabilidades emanadas de la Contraloría General del Estados la posibilidad de reclamarla persiste en todo momento, tanto judicial como administrativamente y no solo como acción, sino inclusive como excepción.»

Y añadió lo siguiente:

«De lo instruido, se destaca que el no haber analizado la norma pertinente infringe el deber de motivación previsto en el Art. 76 numeral 7 letra l) de la Constitución, pues de la norma inexamine se evidencia que existen más acciones que se pueden enderezar contra los actos del ente contralor o contra los efectos de los actos dictados por dicha autoridad, de manera que el recurso subjetivo de plena jurisdicción no es la única forma impugnatoria, como se ha expuesto la sentencia analizada, ya que existen otras vías impugnatorias de orden judicial que habilitan el examen de legalidad del actuar del ente contralor, como por ejemplo el proceso de excepciones a la coactiva o la acción de prescripción de créditos fiscales no tributarios (Art. 217 del Código Orgánico de la Función Judicial) que también debe conocer el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo y en el cual continúa ejerciendo su jurisdicción plena por el principio iura novit curia»

Dando a entender que, es posible alegar la caducidad dentro de un eventual juicio de excepciones a la coactiva.

Es justamente en el segundo caso que, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CNJ, mediante sentencia de mérito dentro de un juicio de excepciones a la coactiva, indicó que la inobservancia de los plazos de caducidad de los artículos 26 y/o 56 de la LOCGE tornan a la obligación perseguida en inejecutable:

«3.8. De las consideraciones expuestas por el Tribunal de instancia en cuanto a la excepción de inexistencia de la obligación, se puede apreciar que el análisis se circunscribe únicamente a determinar que la Resolución No. 6046, de fecha 15 de septiembre del 2014, que confirmó la responsabilidad civil en contra del actor se encuentra en firme, más sin embargo, no se analizó, ni se profundizó, en la naturaleza jurídica de la excepción previa como causal de inejecutabilidad de la acción coactiva, en cuanto tiene que ver a la validez legal de la fuente de la obligación que pretende cobrarse, puesto que la misma se origina en un acto administrativo que se encuentra incurso en una causal de nulidad insubsanable, como es la falta de competencia en razón del tiempo, hecho que compromete la eficacia jurídica de la glosa solidaria. (…)

4.7. En virtud de las consideraciones expuestas y la línea doctrinaria referida, se puede advertir que la obligación que se pretende ejecutar vía coactiva por parte del órgano de control, se origina en un acto administrativo que se reputa inexistente en razón de estar incurso en un vicio de incompetencia craso y palmario, el cuál ha sido amplia y expresamente considerado en la legislación nacional y que además ha sido reconocido en la jurisprudencia de la más alta Corte de Justicia ordinaria y extraordinaria del país; por tanto, tal como ha sido emitida la Resolución No. 6046, esto es, con los vicios de invalidez que contiene, ha perdido total eficacia jurídica, al haberse verificado su falta de aptitud para producir efectos jurídicos, toda vez que fue emitida por funcionario incompetente, motivo por el cual el acto originario (fuente de la obligación) carece de las presunciones de legitimidad y ejecutoriedad al haberse verificado un hecho objetivo: dictar la resolución fuente, fuera del plazo que el órgano de control tenía para ejercer legítimamente su potestad. Es así que, en palabras del tratadista Agustín Gordillo existe supuestos en que no se puede reconocer la ejecutoriedad de un acto administrativo, esto es, cuando adolece de un vicio grosero “ni menos constituye título ejecutivo judicialmente”, de tal suerte, la declaración de inexistencia puede hacerse aún de oficio y con efectos retroactivos, como ocurre en el presente caso, en el que la obligación que se pretende ejecutar resulta inexistente, deviniendo en procedente la excepción a la coactiva prevista en el artículo 316 numeral 1 del COGEP.»

Por lo tanto, la respuesta a las interrogantes planteadas es la siguiente: Si la CGE pretende cobrar una deuda que se origina en una responsabilidad caducada -pero aun no declarada- lo que corresponde es alegarla dentro de la oposición al procedimiento de cobro, bien mediante un reclamo al título de crédito o, mediante una demanda de excepciones a la coactiva.

La interrogante persiste en el caso en que dicha caducidad haya sido alegada pero descartada por el Tribunal Contencioso Administrativo antes de la emisión de las resoluciones 10-2021 y 12- 2021, ¡ lo cual analizaremos en otro blog!