Glosa u orden de reintegro: diferencias y cómo impugnar cada una
La glosa y la orden de reintegro son los dos instrumentos con los que la Contraloría reclama un perjuicio económico. La glosa exige culpa y perjuicio; se contesta en sesenta días. La orden de reintegro procede solo ante un pago indebido y concede noventa días para devolver o pedir reconsideración.
Ambas aparecen en el mismo artículo de la ley y ambas terminan en un monto a pagar. Por eso se confunden. Pero tienen fundamentos, responsables, plazos y recursos distintos, y defenderse de una como si fuera la otra es uno de los errores más frecuentes.
¿Qué es una glosa?
Es la predeterminación de responsabilidad civil culposa (art. 53, num. 1, LOCGE). Procede cuando una acción u omisión culposa de un servidor público o de un tercero causa un perjuicio económico al Estado (art. 52 LOCGE).
Sus tres elementos son la conducta culposa, el perjuicio y el vínculo entre ambos. Explicamos su procedimiento completo en qué es una glosa de Contraloría y cómo contestarla.
¿Qué es una orden de reintegro?
Es el instrumento previsto para el pago indebido (art. 53, num. 2, LOCGE). La ley considera pago indebido cualquier desembolso realizado:
- sin fundamento legal o contractual; o
- sin que el beneficiario haya entregado el bien, realizado la obra o prestado el servicio, o habiéndolo cumplido solo parcialmente.
La diferencia de fondo está en quién responde y por qué. Quien recibió el pago no responde por haber actuado con culpa, sino por haber recibido lo que no se le debía. La Corte Nacional de Justicia lo explicó así:
«[…] estas no son responsables de actos culposos, sino que el origen de su obligación se funda en el hecho de haber incrementado su patrimonio sin fundamento, es decir por un enriquecimiento sin causa, generado por un actuar culpable de un servidor o tercero a quien se lo vincula como responsable subsidiario.» (CNJ, juicio 01803-2019-00304, 21 de diciembre de 2021)
En consecuencia, en la glosa la Contraloría debe probar la culpa de cada responsable. En la orden de reintegro, frente al beneficiario, basta acreditar el pago sin causa; la culpa solo se exige al servidor que lo hizo posible.
¿En qué se diferencian, punto por punto?
| Aspecto | Glosa | Orden de reintegro |
|---|---|---|
| Fundamento | Perjuicio causado por acción u omisión culposa | Pago indebido |
| Quién responde | Servidores o terceros, de forma directa o solidaria | El beneficiario del pago (principal) y los servidores que con culpa lo posibilitaron (subsidiarios) |
| Plazo del afectado | 60 días para contestar y presentar pruebas | 90 días, improrrogables, para reintegrar o pedir reconsideración |
| Plazo de la Contraloría | 180 días para resolver | 30 días para resolver la reconsideración |
| Recurso de revisión | Procede, de forma opcional | No procede |
| Vía judicial | Contencioso-administrativa | Contencioso-administrativa |
| Normas | Arts. 52, 53.1, 56, 60 y 61 LOCGE | Arts. 43, 53.2 y 60 LOCGE |
¿Un pago en exceso es un pago indebido?
Aquí está el punto más disputado. Suponga un contrato válido en el que la entidad pagó más de lo que correspondía. ¿Es pago indebido, y por tanto orden de reintegro? ¿O es un perjuicio por negligencia, y por tanto glosa?
La Corte Nacional distinguió ambos supuestos en un litigio de 2023:
«el pago indebido es aquel que se realiza sin tener una causa que justifique la deuda, mientras que el pago en exceso ocurre cuando se lo efectúa por un monto mayor al que correspondía pagar, es decir, lo adeudado se encuentra justificado, pero ocurre un error en el monto del pago […]» (CNJ, juicio 17811-2016-01852, 27 de enero de 2023)
Con base en esa distinción, concluyó que el pago en demasía con sustento contractual debía tramitarse mediante glosa. Una sentencia de abril de 2026 (juicio 17811-2021-01991) siguió la misma línea.
Sin embargo, la misma Sala sostuvo lo contrario en 2020, y no existe todavía un precedente jurisprudencial obligatorio que zanje el punto. Por ello, si recibió una orden de reintegro por un pago que tenía respaldo en un contrato, la calificación del instrumento es lo primero que debe revisar. Sobre el papel del contrato en la defensa, lea por qué el contrato puede ser su mejor defensa o su mayor riesgo.
¿Quién responde en cada caso?
En la glosa, cada servidor responde por su propia conducta. La responsabilidad solidaria solo procede cuando dos o más personas son coautoras de la misma acción u omisión (art. 44 LOCGE). La Corte Nacional ha señalado que no se puede «heredar» responsabilidad de un funcionario a su sucesor en el cargo (Resolución 61-2013, juicio 2009-0479).
En la orden de reintegro, el beneficiario del pago es el responsable principal, sea una persona natural o jurídica, pública o privada. El servidor que con culpa posibilitó el pago es responsable subsidiario y goza de los beneficios de orden y excusión: puede exigir que primero se persiga al beneficiario (art. 43 LOCGE).
Un matiz frecuente: si el pago indebido se hizo a favor de usted mismo —por ejemplo, una bonificación o remuneración sin sustento—, usted no es subsidiario, sino responsable principal.
¿Cómo impugnar cada una paso a paso?
- Identifique qué recibió. El título del oficio dice si es una predeterminación de responsabilidad civil culposa (glosa) o una orden de reintegro. Verifique también si usted figura como responsable directo, solidario, principal o subsidiario.
- Calcule el plazo correcto. Sesenta días para la glosa; noventa para la orden de reintegro. Ambos se cuentan desde el día hábil siguiente a la notificación (art. 90 LOCGE).
- Revise la calificación del instrumento. ¿Existía un contrato o una norma que diera causa al pago? Si la había, el problema puede ser de monto, no de causa, y el instrumento podría estar mal escogido. Es una de las primeras revisiones en la defensa ante glosas de Contraloría.
- Si es una glosa, conteste con prueba documental y señale qué no probó la auditoría: la culpa, el perjuicio o el vínculo entre ambos.
- Si es una orden de reintegro, decida dentro de los noventa días entre reintegrar o pedir la reconsideración por escrito, con fundamentos de hecho y de derecho y las pruebas que correspondan (art. 53, num. 2, LOCGE).
- Si usted es responsable subsidiario, invoque los beneficios de orden y excusión y vigile lo que ocurra con el responsable principal.
- Agote la vía que corresponde. Contra la resolución que confirma una glosa cabe el recurso de revisión o la demanda contencioso-administrativa. La resolución de la reconsideración de una orden de reintegro es definitiva en sede administrativa y solo puede impugnarse en la vía judicial.
Preguntas frecuentes
¿Puedo presentar recurso de revisión contra una orden de reintegro?
No. El artículo 60 de la LOCGE excluye expresamente a las órdenes de reintegro del recurso de revisión. Su vía es la reconsideración, dentro de los noventa días, y luego la vía contencioso-administrativa.
¿Qué pasa si el beneficiario devuelve el dinero?
La Corte Nacional ha sostenido que, extinguida la obligación del responsable principal, desaparece también la del subsidiario, porque lo accesorio sigue la suerte de lo principal (juicio 01803-2019-00304). Lo mismo ha resuelto cuando la orden de reintegro se anula a favor del responsable principal.
¿Me pueden cobrar una glosa a mí solo si éramos varios?
Solo si la Contraloría acreditó que fueron coautores del mismo hecho; en ese caso responden solidariamente. Si cada uno actuó por separado, cada uno responde por lo suyo, y el oficio debe individualizar el monto que le corresponde.
¿Qué pasa si no pago ni pido reconsideración de la orden de reintegro?
Vencidos los noventa días, la orden se remite a la unidad de recaudación y coactivas de la Contraloría para su cobro (art. 34, Reglamento de Responsabilidades, Acuerdo 002-CG-2025). Explicamos ese procedimiento en cómo defenderse de una coactiva de Contraloría.
¿La Contraloría puede convertir una glosa en orden de reintegro?
Cada instrumento tiene su propio fundamento y su propio procedimiento. Si la Contraloría usó el que no correspondía según los hechos, ese es un argumento de defensa que debe plantearse desde la primera respuesta. Es una de las cinco defensas que ha acogido la Corte Nacional.
Este artículo explica el procedimiento general y no constituye asesoría sobre un caso concreto. Si recibió una glosa o una orden de reintegro, agende una consulta en línea o conozca nuestro servicio de defensa de glosas. Para los plazos que extinguen la facultad de la Contraloría, revise las tres formas de caducidad.
Andrés Moreta — Abogado experto en Derecho Administrativo
Última revisión: 4 de noviembre de 2026